EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I
Con fecha 5 de abril de 1993 se aprobó la Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores. El artículo 4.2 de la Directiva 91/13/CEE del Consejo, en su versión en castellano, establece que la apreciación del carácter abusivo de las cláusulas no se referirá a la definición del objeto principal del contrato ni a la adecuación entre precio y retribución, por una parte, ni a los servicios o bienes que hayan de proporcionarse como contrapartida, por otra, siempre que dichas cláusulas se redacten de manera clara y comprensible”.
Por su parte, el artículo 8 de la Directiva 91/13/CEE del Consejo establece el carácter de armonización mínima que pretende la norma, al permitir a los Estados miembros adoptar o mantener en el ámbito regulado por la Directiva disposiciones más estrictas que sean compatibles con el Tratado, con el fin de garantizar al consumidor un mayor nivel de protección.
La Directiva 91/13/CEE del Consejo fue incorporada al Derecho nacional en virtud de la Ley 7/1998, de 13 de abril, sobre condiciones generales de contratación, que, en virtud de su Disposición adicional primera, modificaba parcialmente la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, actualmente refundida en el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre.
No obstante, la Ley 7/1998, de 13 de abril no incorporaba expresamente el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 91/13/CEE a la normativa nacional. Ante esta ausencia de incorporación expresa, la jurisprudencia española entendió, en una primera etapa, que al no diferenciar legislación de consumo entre las cláusulas referidas a la definición del objeto principal del contrato y a la adecuación entre precio y contrapartida por un lado, y la cláusulas con otro contenido por otro, los órganos jurisdiccionales nacionales podían apreciar, en cualquier circunstancia, el carácter abusivo de una cláusula no negociada individualmente, pudiéndose referir al objeto principal de un contrato, incluso en los supuestos en que dicha cláusula hubiese sido redactada de antemano por el empresario de manera clara y comprensible.
No obstante, en una segunda etapa, a partir de 2012, sin modificaciones normativas al respecto, la jurisprudencia ha interpretado de forma contraria la ausencia de transposición expresa del artículo 4.2 de la Directiva 91/13/CEE del Consejo, al entender que dicho precepto se debía entender tácitamente incorporado a la normativa nacional.
II
La Directiva 93/13/CEE del Consejo busca garantizar una protección mínima unificada frente a cláusulas abusivas de los contratos con consumidores en los Estados miembros. Tal como se desprende de su duodécimo considerando, este objetivo debe ser logrado mediante una armonización parcial de las disposiciones nacionales en el ámbito de la protección al consumidor.
En consecuencia, la autorización del artículo 8, que permite a los Estados miembros conservar o adoptar disposiciones en sus ordenamientos jurídicos nacionales, que garanticen una protección superior al nivel mínimo establecido por la Directiva, constituye una expresión normativa del principio que subyace en la Directiva 93/13/CEE relativo a una simple armonización mínima.
Como se desprende del duodécimo considerando, y recordó la Abogada General Trstenjak en sus conclusiones presentadas el 29 de octubre de 2009 en el Asunto C-484/08, los Estados miembros deben tener la posibilidad de garantizar una protección más elevada al consumidor mediante disposiciones más estrictas que las de la Directiva 93/13/CEE del Consejo.
Esta protección más elevada puede versar sobre cualquier aspecto que regula la Directiva, incluido el artículo 4.2 de la misma, pues, como también señaló la Abogada General Trstenjak, el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 93/13/CEE del Consejo no puede calificarse de disposición imperativa, que pudiera impedir a un Estado miembro invocar el artículo 8 de la Directiva para adoptar disposiciones que amplíen el alcance del control de contenido a otros objetos contractuales, como el objeto principal del contrato o la adecuación de la relación entre precio y servicio.
Sobre esta base, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, ha declarado expresamente que los artículos 4, apartado 2, y 8 de la Directiva 93/13/CEE del Consejo no se oponen a una normativa nacional que autoriza un control jurisdiccional del carácter abusivo de las cláusulas contractuales que se refieren a la definición del objeto principal del contrato o a la adecuación entre, por una parte, precio y retribución y, por otra, los servicios o bienes que hayan de proporcionarse como contrapartida, aunque estas cláusulas estén redactadas de manera clara y comprensible. De igual forma, también ha precisado que esta normativa nacional no sería contraria a las normas de competencia de la Unión o a las libertades fundamentales.
III
Partiendo de lo anterior, se lleva a cabo una modificación del Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, para la indicación expresa de que el control de las cláusulas abusivas puede versar sobre cualquier elemento de la relación contractual, incluido el objeto principal del contrato o la adecuación entre precio y bienes o servicios prestados como contrapartida.
La ausencia de normativa que regule expresamente los principales elementos de las relaciones de consumo, o la vigencia de normativa no actualizada al respecto, como la relacionada con el ámbito crediticio, hace necesario que el control del carácter abusivo de las cláusulas pueda extenderse a cualquier elemento de la relación contractual, bien sean elementos esenciales, naturales o accidentales, aun cuando estos elementos se encuentren redactados de manera clara y comprensible.
Esta posibilidad de control resulta necesaria para una protección integral de los derechos de las personas consumidoras, por cuanto, en contratos no negociados individualmente, la persona consumidora no tiene la posibilidad de influir en ninguno de los aspectos del mismo
IV
El presente texto se estructura en una exposición de motivos y un artículo único por el que se modifica el apartado 1 del artículo 82 del Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.
Se añaden dos disposiciones finales. La Disposición final primera incluye el título competencial en virtud del que se dicta el Anteproyecto de Ley, mientras que la Disposición final segunda incluye la entrada en vigor de la norma.
El texto normativo se adapta a los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE de 2 de octubre), esto es, los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.
Así, se cumplen los principios de necesidad y eficacia, por cuanto es necesaria la aprobación de una Ley, dados los motivos y alternativas reguladoras que se detallan a lo largo de esta Memoria, entre ellas, que se trata de la incorporación de una modificación del Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, norma que tiene rango de Ley.
Se cumple también el principio de proporcionalidad, por cuanto se ha observado de forma estricta la manera de atender a los objetivos exigidos y antes mencionados.
Respecto del principio de seguridad jurídica, se ha garantizado la coherencia del proyecto normativo con el resto del ordenamiento jurídico nacional, así como con el de la Unión y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea al respecto.
En cuanto al principio de transparencia, sin perjuicio de su publicación oficial en el Boletín Oficial del Estado, se garantiza la publicación del Anteproyecto, así como de su Memoria en la sede electrónica del Ministerio de Consumo, al efecto de que puedan ser conocidos dichos textos en el trámite de audiencia e información pública por todos los ciudadanos.
Esta Ley se dicta al amparo del artículo 149.1. 8ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre legislación civil y, en concreto, sobre las bases de las obligaciones contractuales.
En su virtud, a propuesta del Ministro de Consumo, …………..el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día ……,
Artículo único. Modificación del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre.
El texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, queda modificado como sigue:
Uno. El apartado 1 del artículo 82 queda redactado como sigue:
“1. Se considerarán cláusulas abusivas todas aquellas estipulaciones no negociadas individualmente y todas aquellas prácticas no consentidas expresamente, independientemente del elemento de la relación contractual que se regule en las mismas, que, en contra de las exigencias de la buena fe, causen, en perjuicio del consumidor y usuario, un desequilibrio importante de los derechos y obligaciones de las partes que se deriven del contrato”.
Disposición final primera. Título competencial
Esta Ley se dicta al amparo del artículo 149.1. 8ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre legislación civil y, en concreto, sobre las bases de las obligaciones contractuales.
Disposición final segunda. Entrada en vigor.
La presente Ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».
Madrid, de septiembre de 2021
EL MINISTRO DE CONSUMO
Alberto Carlos Garzón Espinosa
