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Cuestiones de nulidad y validez en la Ley 44/2006, de 29 de diciembre (Consumidores y usuarios)

SE APRUEBA LA LEY 44/2006, DE 29 DE DICIEMBRE, DE MEJORA DE LA PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS.
CUESTIONES DE INTERÉS SOBRE NULIDAD Y VALIDEZ.
MARÍA MARTÍNEZ MARTÍNEZ
UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA
a) Por qué se modifica la legislación de consumo.
El BOE número 312 de 30 de diciembre de 2006 publica la Ley 44/2006, de 29 de diciembre, de mejora de la protección de los consumidores y usuarios. Como su Exposición de Motivos señala, causa importante de su promulgación ha sido la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 9 de septiembre de 2004 que, en el Asunto C-70/2003, declaró que España había incumplido al trasponer derecho comunitario, el artículo 5 de la Directiva 93/13/CEE. La directiva fue incorporada al derecho interno mediante la Ley 7/1998, de 13 de abril, sobre Condiciones Generales de Contratación y, a través de su disposición adicional primera, modificó la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios. Sobre el artículo 5 de la directiva, dice la Exposición de Motivos: “cuando dicho precepto establece la regla de interpretación más favorable a los consumidores de las cláusulas de los contratos celebrados por éstos, exceptúa a las denominadas acciones de cesación del artículo 7.2 de la directiva. Sin embargo, cuando el artículo 10.2 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, y el artículo 6 de la Ley sobre Condiciones Generales de Contratación incorporaron dicho principio a nuestro ordenamiento jurídico no incluyeron restricción alguna en relación con las acciones colectivas de cesación. Por esta razón, el Tribunal de Justicia ha considerado que no se ha tenido en cuenta el artículo 5 de la Directiva, cuando señala que la norma de interpretación favorable al consumidor no será aplicable en el marco de los procedimientos correspondientes a las acciones de cesación que establece el apartado 2 del artículo 7 de la Directiva 93/13/CEE”. Esta regla de la interpretación más favorable debe reservarse, pues, para casos de ejercicio de acciones individuales, por eso cambia el artículo décimo de la Ley 26/1984: su apartado 4 se suprime y el número 2 pasa a tener la siguiente redacción: “cuando se ejerciten acciones individuales, en caso de duda sobre el sentido de una cláusula prevalecerá la interpretación más favorable al consumidor”.
Pero la Ley atiende a otras cuestiones [al margen de la extravagante contenida en la Disposición adicional primera sobre “devolución extraordinaria del Impuesto sobre Hidrocarburos para agricultores y ganaderos”] como la protección a la salud en materia alimentaria, la regulación de las asociaciones de consumidores y usuarios, la baja en los servicios de tracto sucesivo, la prohibición del redondeo al alza en los servicios, incluido el aparcamiento de vehículos, las cláusulas abusivas en la contratación con consumidores o la protección al consumidor en el Espacio Económico Europeo.
Asimismo, En el BOA número 149, de 30 de diciembre, se publica la Ley 16/2006, de 28 de diciembre, de Protección y Defensa de los Consumidores y Usuarios de Aragón. Prevé un período de vacatio legis de dos meses (disposición final cuarta).

b) Textos legales afectados por la reforma.
La Ley 44/2006 introduce modificaciones en los siguientes textos legales:
a) La Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.
b) La Ley 7/1998, de 13 de abril, sobre Condiciones Generales de Contratación.
c) La Ley 40/2002, de 14 de noviembre, reguladora del Contrato de Aparcamiento de Vehículos.
d) Texto Refundido de la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados [Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre].
e) La Ley 11/2001, de 5 de julio, por la que se crea la Agencia Española de Seguridad Alimentaria.
f) La Ley 1/2002, de 21 de diciembre, de Horarios Comerciales.
La Disposición Final quinta de la Ley habilita al Gobierno para que en un plazo de 12 meses elabore un Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.
c) Entrada en vigor.
Conforme a la disposición final undécima, la Ley 44/2006 entra en vigor el 31 de diciembre de 2006, pero el número 2 de la disposición transitoria segunda prevé un período de vacatio legis superior, en concreto de ocho meses, para las obligaciones exigibles a los titulares de aparcamientos relativas a la entrega de justificante al usuario y la facilitación de información sobre precios, horarios, normas de uso, etcétera, previstas en el artículo 3.1.b) de la Ley 40/2002, de 14 de noviembre, reguladora del Contrato de Aparcamiento de Vehículos, con las modificaciones de la Ley 44/2006. Asimismo, el número 2 de la disposición transitoria tercera y la cuarta prevén un plazo de seis meses para que las asociaciones de consumidores y usuarios y el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores se adapten a lo dispuesto en la Ley.
d) Sobre nulidad de cláusulas abusivas.
El artículo 1 de la Ley 44/2006 modifica los apartados 1, párrafo primero, 2 y 3 del artículo 10 bis de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, introduciendo referencias expresas a la buena fe como criterio para la integración de los contratos con cláusulas nulas por abusivas. Prevé el mismo régimen para las prácticas abusivas.
El nuevo número 1 del artículo 10 bis ve modificado su párrafo primero en los siguientes términos:
“Se considerarán cláusulas abusivas todas aquellas estipulaciones no negociadas individualmente y todas aquéllas prácticas no consentidas expresamente que, en contra de las exigencias de la buena fe causen, en perjuicio del consumidor, un desequilibrio importante de los derechos y obligaciones de las partes que se deriven del contrato. En todo caso, se considerarán cláusulas abusivas los supuestos de estipulaciones que se relacionan en la disposición adicional primera de esta Ley” [subrayado mío].
Deja intactos y en vigor (es de esperar que se introduzcan correctamente en el futuro Texto Refundido) los otros tres párrafos, incluido el tercero: “el profesional que afirme que una determinada cláusula ha sido negociada individualmente, asumirá la carga de la prueba”.
La consecuencia para las cláusulas abusivas permanece: nulidad de pleno derecho, teniéndose por no puestas. El nuevo número 2 del artículo 10 bis no introduce modificaciones sustanciales, al margen de la unificación en la denominación y terminología “cláusulas abusivas”, sin referirse como hacía el texto derogado, a “cláusulas, condiciones y estipulaciones en las que se aprecie el carácter abusivo”.
e) Sobre potestades de la administración para obligar a la restitución además de sancionar las infracciones en materia de consumo.
Interesa señalar que la Ley 44/2006 añade un nuevo apartado 4 al artículo 36 de la Ley 26/1984 general para la defensa de los consumidores y usuarios e introduce una nueva competencia para las administraciones públicas, que en el procedimiento sancionador que se tramite por infracciones en materia de consumo conforme al artículo 130.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, “podrá exigirse al infractor la reposición de la situación alterada por la infracción a su estado original y, en su caso, la indemnización de daños y perjuicios probados causados al consumidor que serán determinados por el órgano competente para imponer la sanción, debiendo notificarse al infractor para que en el plazo de un mes proceda a su satisfacción, quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial”.
Esta modificación cambia las facultades hasta ahora exclusivamente sancionadoras de la Administración que, como indicaba CARRASCO no tenía “como cometido asegurar o promover la justicia contractual, sino determinar en exclusiva la aplicación abstracta de las normas” [en “Invalidez e ineficacia en los contratos con los consumidores”, Coloquio sobre invalidez e ineficacia de los actos jurídicos, Zaragoza, noviembre de 2006, primera página de la ponencia (www.unizar.es/derecho/nulidad/coloquio)].
También la Ley 16/2006, de 28 de diciembre, de Protección y Defensa de los Consumidores y Usuarios de Aragón [BOA número 149, de 30 de diciembre] establece potestades análogas para la Administración autonómica en el artículo 19, bajo el epígrafe “derecho a la protección jurídica y a la reparación o indemnización por daños” y en los artículos 87 (“restitución de la situación alterada por la infracción”) y 88 (“restitución de cantidades indebidamente percibidas”). Queda algo indeterminado, no obstante, el carácter de estas obligaciones de restitución que la Ley aragonesa denomina “multas coercitivas independientes de las sanciones a imponer” (artículo 89.3).
f) Sobre cláusulas abusivas en la compraventa de vivienda.
El Proyecto de Ley de Mejora de la protección de los consumidores y usuarios presentado por el Gobierno al Congreso [puede consultarse en el Boletín Oficial de las Cortes Generales de 31 de marzo de 2006, número 83-1, expediente 121/000083] preveía en su artículo 1, la modificación del número 22 de la disposición adicional primera de la Ley 26/1984 general para la defensa de los consumidores y usuarios (texto, como es sabido, debido a la Ley 7/1998 reguladora de las condiciones generales de contratación). Se pretendían introducir en esa denominada “lista negra” (más bien “gris”, como indica CARRASCO) ciertas cláusulas abusivas en la compraventa de viviendas (en general, y no sólo para la “primera venta”). Así ha quedado recogida la tipificación de cláusulas abusivas en la compraventa de viviendas:
“La imposición al consumidor de los gastos de documentación y tramitación que por ley corresponda al profesional. En particular, en la compraventa de viviendas:
a) La estipulación de que el consumidor ha de cargar con los gastos derivados de la preparación de la titulación que por su naturaleza correspondan al profesional (obra nueva, propiedad horizontal, hipotecas para financiar su construcción o su división y cancelación).
b) La estipulación que obligue al consumidor a subrogarse en la hipoteca del profesional de la vivienda o imponga penalizaciones en los supuestos de no subrogación.
c) La estipulación que imponga al consumidor el pago de tributos en los que el sujeto pasivo es el profesional.
d) La estipulación que imponga al consumidor los gastos derivados del establecimiento de los accesos a los suministros generales de la vivienda, cuando ésta deba ser entregada en condiciones de habitabilidad”.
Esta nueva medida de protección al consumidor en materia tan decisiva como la adquisición de vivienda —como dijo la Ministra de Sanidad y Consumo, “uno de los bienes más importantes en las vidas de muchos españoles” [Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, número 225, página 11409, Pleno del día 21 de diciembre de 2006]—, fue uno de los temas estrella en el Proyecto de Ley [ver enmienda introducida en el Senado por CIU el día 13 de diciembre de 2006 (número de expediente, 621/000073)].
Zaragoza, a 30 de enero de 2007.

María Martínez Martínez
Universidad de Zaragoza